INTRODUÇÃO

O presente estudo ocupa-se em relatar as premissas básicas do Plano Diretor da Reforma do Estado e o papel do Estado na prestação de serviços à luz da ordem constitucional vigente. Trata ainda do desenho do novo sistema previdenciário do país (matéria controvertida da reforma do Estado), em virtude da Reforma em curso estar alicerçada na difusão de mitos como o da ineficiência estatal e do ajuste fiscal ao sistema econômico globalizado.

O alcance da Reforma do Estado e seu rebatimento na política previdenciária, como medida incapaz de assegurar equidade e equilíbrio financeiro-atuarial é uma das hipóteses problematizadas no curso deste trabalho.


DESENVOLVIMENTO  

No Brasil, nos últimos anos, vem se travando um debate da mais alta relevância, concernente à "Reforma do Estado". Tal expressão diz respeito às mudanças do aparelhamento administrativo, da ordem econômica, dos direitos de cidadania e dos sistemas políticos dos três poderes.

A Reforma do Estado, omo originariamente concebida, alicerçou-se nas premissas do Plano Diretor da Reforma do Estado, elaborado pelo extinto MARE - Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado e aprovado em 1995.

Esse documento apresentava o diagnóstico da crise do Estado intervencionista e expõe a intenção do governo de efetuar a reforma da administração pública em consonância com os desafios da globalização e da modernidade.

Desde seus primórdios os formuladores do projeto reformista buscaram um novo perfil de organização e atuação do Estado brasileiro, em face da globalização econômica, nos moldes das experiências de outros países, desconsiderando o papel do Estado na prestação de serviços à luz da ordem constitucional vigente.

Di Pietro adverte para os riscos desta tendência:


" A grande dificuldade com que se depara o jurista está precisamente no fato de que a globalização está levando os governantes, principalmente na esfera federal, a buscarem modelos no direito estrangeiro, sem levar em conta a diversidade de regimes jurídicos, especialmente no âmbito constitucional.

E um dos grandes modelos está sendo precisamente o norte-americano (...) Daí o instituto da privatização, considerado em seu sentido amplo, para designar todos os instrumentos de que o Estado se serve para reduzir o tamanho de seu aparelhamento administrativo; daí a quebra de monopólios, para tornar competitivas atividades que vinham sendo exercidas com exclusividade pelo poder público; daí a delegação de serviços públicos ao particular, pelos institutos da autorização, permissão e concessão de serviços públicos; daí também a parceria com entidades públicas ou serviços de utilidades pública, por meio de convênios, consórcios e contratos de gestão; daí também a intensificação da terceirização para buscar colaboração de entidades privadas no desempenho de atividades-meio da Administração." (1999: 37-38).


Essa tendência vem sendo verificada ao longo dos últimos vinte anos, em vários países, no qual se configura um quadro de redução do quantitativo de servidores públicos e órgãos governamentais, diminuição dos gastos públicos e do aparelho do Estado e transferência de responsabilidades outrora a cargo das instituições estatais para o setor privado ou, como sugeria o Plano Diretor de Reforma do Estado, Organizações não-Estatais.

Segundo Bresser Pereira, o processo de ampliação do setor público não-Estatal intensificou-se quando o próprio Estado passou a engajar-se em processos de publicização dos seus serviços sociais e científicos, à exemplo da Nova Zelândia, Austrália, Reino Unido e Estados Unidos. No Brasil, o Estado continuará subsidiando as atividades sociais e científicas. Contudo, a execução destas competirá às Entidades Públicas não-Estatais. Sendo assim, vislumbra-se a transformação desses serviços em organizações sociais, reconhecidas como entidades públicas de direito privado que, através da celebração de um contrato de gestão com o Estado, será financiada pelo orçamento público.

Luis Alberto do Santos alerta para o fato de que a Reforma do Estado, sob a lógica do ajuste fiscal e da globalização, descaracteriza a Administração Pública. De acordo com o autor:

" o setor privado passa a assumir funções antes executadas pelo Estado e suas entidades, que são reputadas dogmaticamente como incompetente e perdulárias, e, mesmo com tais mudanças, de ser menos eficientes do que as empresas privadas, que passam a imitar com vistas a atingir maior 'eficiência' ". (1999:2).

Essa concepção pode ser demonstrada em vários documentos elaborados pelo mentor da Reforma do Estado, Bresser Pereira, para quem a crise do papel do Estado pode ser atribuída ao crescimento exacerbado de sua intervenção e à ineficiência que decorre do padrão burocrático de administração. Na opinião do ex-ministro da Administração, o Estado tornou-se "ineficiente e incapaz de atender com qualidade às demandas dos cidadãos-clientes no grande Estado-Social", justificando sua substituição por uma "administração pública gerencial".

A Reforma do Estado aparece como solução para um cenário em que a crise fiscal e o processo de globalização trouxeram como resultados: o isolamento da economia nacional da competição internacional; a perda da autonomia do Estado e a ineficiência em formular políticas macroeconômicas; e o desenvolvimento sustentável do País. Assim, sob o manto da eficiência e efetividade da Administração Pública, o Plano Diretor traça como objetivos gerais da Reforma:

•  Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência;

•  Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não exclusivos para a esfera pública não-estatal e a produção de bens e serviços para o mercado, para a iniciativa privada;

•  Transferir parcialmente da União para os Estados as ações de caráter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os Estados e a União.

Para a consecução desses objetivos é condição sine qua non que a Reforma do Estado solucione os principais problemas apontados pelo Plano Diretor, para o Estado Social-Liberal do século XXI, a saber: delimitações das funções e tamanho do Estado (através de programas de privatização, terceirização e publicização); redefinição do papel regulador do Estado (reduzindo a interferência deste ao efetivamente necessário); aumento da governança do Estado (separação dentro do Estado das suas atividades exclusivas); aumento da governabilidade, entre outros.

Resta evidenciar que a concepção hegemônica da Reforma do Estado sempre esteve alicerçada no mito da ineficiência do Estado e ajuste fiscal do país ao sistema econômico mundial liberalizado. Como demonstra Alberto dos Santos:

" a obsolência da forma burocrática de administração estaria vinculada à crise fiscal e de suas formas de intervenção, sendo que esta estaria manifestando-se na crise do Welfare State no primeiro mundo. A resposta para esta crise seria, sob a ótica da direita neoliberal, a adoção do Estado mínimo e do pleno controle da economia pelo mercado e, para tanto, seria necessário privatizar, liberalizar, desregular, flexibilizar os mercados de trabalho de forma radical; sob a ótica da social-democracia ou da 'centro-esquerda pragmática', a solução estaria na adoção de políticas de ajuste fiscal e a realização de reformas orientadas para o mercado e para a 'reconstrução do Estado'..." (1999:3).

Ora, o discurso defendido por Bresser Pereira é o do Estado Social-Liberal, sob o fundamento de que o Estado Social-Burocrático entrou em crise e o Estado neoliberal é inviável, pois "não existe apoio político nem racionalidade econômica para a volta a um tipo de Estado que prevaleceu no século dezenove." (1997:5).

Não obstante, tal discurso contradiz a lógica do Plano Diretor da Reforma do Estado. Parece paradoxal tentar negar que a redução do tamanho e aparelho do Estado e a maximização do mercado são a concepção básica do neoliberalismo.

Nesse contexto, o Plano Diretor adotou como diretrizes: a reforma previdenciária, a reforma administrativa, o desenvolvimento de programas de privatização e alterações nas legislações que regulamentam as formas de propriedade. Para a consecução desses objetivos, ao Estado compete gerenciar:

•  Núcleo estratégico: formado pelo Poder Executivo, Legislativo, Judiciário e Ministério Público. São responsáveis pela formulação e implementação das políticas públicas e o controle dos contratos de gestões firmados com as "Agências Executivas" (entidades da administração indireta responsáveis pelas atividades exclusivas do Estado estruturadas sob a forma de autarquias) e com as "Organizações Sociais" (responsáveis pelos serviços não exclusivos do Estado, realizados em parceria com a sociedade civil);

•  Atividades exclusivas : atividades com poder de regulamentar e fiscalizar as políticas sociais. Neste âmbito serão criadas as agências autônomas;

•  Serviços não exclusivos : atividades que são públicas, mas não estatais e que embora dotadas de autonomia, recebem subvenção do Estado. São desenvolvidas pelas universidades, hospitais, museus etc. que desempenham serviços na área social e científica. Seus objetivos vem sendo implementados, através de emendas à Constituição Federal ou por normas infra-constitucionais.

Dessa forma, foram aprovadas a Lei Nº 9.637/98 que institui o "Programa Nacional de Publicização", a Lei Nº 9.737, de 15-05-98, regulamentando as Organizações Sociais e os contratos de gestão, a Emenda Constitucional N.º 19/98 que acresceu o parágrafo 1º ao art.37 da CF, validando os contratos de gestão celebrados entre o poder público, dirigentes de órgãos públicos e entidades de administração indireta, entre outras alterações.

A este respeito, comenta Luis Alberto dos Santos:

" a inserção brasileira na economia globalizada vem se dando, paulatinamente, pela supressão dos dispositivos constitucionais que cerceavam o ingresso de empresas estrangeiras em atividades antes reservadas ao regime de monopólio estatal, pela privatização das empresas estatais exploradoras de atividades econômicas, pela redução do aparato estatal direcionado à prestação de serviços públicos e pela desregulamentação dos mercados. Da mesma forma, vem sendo efetivada a modificação da legislação social e trabalhista, sempre visando à supressão de direitos ou sua flexibilização e, até mesmo, a inviabilização da atuação do movimento sindical." (1999:4).

Sob a égide do neoliberalismo, o projeto reformista busca a redução do papel do Estado, sem, contudo, criar mecanismos compensatórios a essa diminuição mediante políticas sociais efetivas no combate à pobreza.

Pelo contrário, adotam-se medidas de fortalecimento do "terceiro setor" e o Estado abdica da prestação de serviços essenciais. Além disso, não se implementam com efetividade as agências reguladoras para controlar e supervisionar as privatizações de serviços públicos nas áreas de infra-estrutura.

Os indicadores sociais do Brasil demonstram que a Reforma do Estado não tem sido "eficiente" para minimizar as desigualdades na distribuição da renda nacional. Segundo o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD, o Brasil é um dos países com maior índice de desigualdade do mundo, ou seja, 30% da população brasileira vive abaixo da linha de pobreza. Dessa camada social, pelo menos 16 milhões, são indigentes.

O País também pode lamentar por estar em 3º lugar no ranking dos países com maior número de desempregados e apresentar um dos mais baixos salários-mínimos do mundo. A título exemplificativo: na Suécia, o valor do salário hora médio perfaz 21 dólares, nos EUA, este valor é de 15 dólares; e no Brasil, o salário médio hora é de apenas 2,7 dólares. Somando-se a isso, o Brasil foi classificado em 79ª posição quanto ao índice de desenvolvimento humano, na lista de 174 países, enquanto o Chile está no 34º lugar, a Argentina no 39º e o Uruguai na 40ª posição.

E apesar do país ter se transformado no principal mercado emergente, ocupa a 58ª posição em qualidade de vida e apresenta o mais elevado índice de concentração de renda do mundo.

Então, chama a atenção que, para a consecução da Reforma do Estado estejam sendo adotadas medidas orçamentárias drásticas, visando à redução do déficit público, através de cortes nos gastos sociais.

Podemos inferir que as Reformas do Estado e da Administração Pública, permanecem se constituindo num conjunto de medidas destinadas a promover a redução dos gastos públicos, e do tamanho do aparelho do Estado, através da difusão de mitos como a da improdutividade dos servidores públicos e ineficiência estatal. Concomitantemente, difunde-se, cada vez mais, que a diminuição do quantitativo de servidores e a transferência da coisa pública para o setor privado é a solução para um país moderno e com economia globalizada.

Na realidade, em nome da eficiência almejada, aliena-se o patrimônio estatal, contratualiza-se a Administração Pública, flexibilizam-se direitos sociais. Não é por acaso que, a Previdência Social é a que mais vem duramente sentindo os efeitos desta Reforma de Estado.

Chama atenção as constantes e profundas alterações no Sistema Previdenciário brasileiro, restringindo-se os direitos conquistados com a Carta Magna e com a regulamentação das Leis 8.212/91 , que trata do Plano de Custeios da Previdência Social e a Lei 8.213/91, intitulada Plano de Benefícios da Previdência Social.

A reforma da previdência foi implantada efetivamente através da Emenda nº 20, da Lei 9032/98 e outras normas infraconstitucionais que redundaram em drásticas supressões dos direitos previdenciários, tais como: substituição do tempo de serviço pelo tempo de contribuição, instituição de novos critérios para obtenção do acidente de trabalho e salário-maternidade, criação de "pedágio" para aposentadoria proporcional, entre outras.

Os argumentos dos governos anteriores, reproduzidos, recorrentemente, pelo atual governo de Luiz Inácio Lula da Silva , são o de que a Reforma Previdenciária é fundamental, haja vista o suposto déficit da Previdência e o significativo envelhecimento da população brasileira.

Segundo Coggiola, no caso do Brasil o argumento europeu do "envelhecimento" da população não tem fundamento haja vista que:


"Somente em 2021 o Brasil terá a mesma proporção de idosos que em 2000 teve a Argentina (13,8%) Em 2027, estaremos equivalentes aos Estados Unidos atuais (16,1%), em 2038, atingiremos o percentual da França (20,5%) e somente em 2045 estaremos com o mesmo perfil de idosos da Alemanha e Japão têm atualmente, 23,2. (2004: 69)".

Assim, dissemina-se a falácia de que urge dar sustentabilidade à Previdência Pública através de garantias aos conjunto de segurados e às futuras gerações, referendando-se novas propostas de reforma, a saber: adoção de idade mínima para as aposentadorias por tempo de contribuição, elevação do prazo de contribuição exigido daqueles que se aposentam por idade, alteração da Lei 10.666/2003 que prevê que mesmo sem qualidade de segurado os homens com 65 anos e mulheres com 60 anos de idade possam se aposentar com um tempo de contribuição mínimo, equiparação de gênero, reduzindo a diferença de 05 anos para homens e mulheres, desvinculação do salário mínimo do piso previdenciário, modificação da Lei 8.742/93 elevando a idade mínima para acesso ao benefício assistencial de 65 para 70 anos de idade, revisão dos critérios e do valor de concessão das pensões por morte etc..

Em contraposição a tais argumentos falaciosos podemos citar Boschetti que sustenta que o déficit da previdência não resulta da incompatibilidade entre receitas e despesas, mas aponta outras causas que entravam o modelo atual:

" remanejamento das contribuições sociais para outras áreas por meio da desvinculação das receitas da União, reduzida participação do orçamento fiscal no financiamento da Seguridade Social, renúncias fiscais provocadas pela isenção fiscal às entidades sem caráter assistencial, sonegação fiscal crescente, precarização das relações de trabalho com elevação do número de trabalhadores não-contribuinte se queda da massa salarial, desmonte do Estado, com redução de ativos contribuintes no serviço público federal e reduzida capacidade contributiva devido aos baixos salários ."(2003:118).


Conforme o IBGE, a desigualdade de renda no Brasil não havia sofrido alteração nos últimos dez anos,ou seja, nos idos de 1991 até 2001, a distribuição de renda entre ricos e pobres causa espécie.Em pleno século XXI, 20% da população mais pobre detinha apenas 2,5%da riqueza produzida, enquanto os 20% mais ricos possuiam 63,4% (IBGE/PNAD: 2001).

Segundo o IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) houve uma relevante queda nos índices de desigualdade de renda no Brasil, de até 4,6%, nos anos de 2001 e 2005. Ainda para o Instituto, em 2005 observou-se um crescimento da renda per capita nacional de 0,9%¨, sendo que o crescimento dos 10% mais pobres foi de 8% ao ano. Em contraposição, a renda dos 10% mais ricos caiu 0,3%.

Note-se que a desigualdade no Brasil permanece alarmante. Contudo, há que se ressaltar que os dados ainda incipientes de redução das desigualdades, deve-se às transferências de recursos governamentais, através do Programa Bolsa-Família e do pagamento dos benefícios previdenciários e assistenciais( LOAS).


CONCLUSÃO


Acreditamos que a Previdência Social pública, tal como preconiza a Constituição Federal pátria, é de responsabilidade do Estado, a quem compete promover a proteção social, sendo um dos mecanismos mais eficientes de transferência de renda e justiça social.

O controle social é peça fundamental para reverter à situação de um Estado privatizante, que considera a Previdência Social um seguro social.

Sustentamos que a viabilização da Previdência Social, enquanto política pública, que almeja a efetivação do direito social passa pela construção de uma verdadeira cultura previdenciária, que materialize o conceito de Seguridade Social.

Concluimos afirmando que um projeto societário, de cunho privatizante e neoliberal, ignora as demandas sociais cristalizadas na Carta Magna que sugerem a necessidade premente do controle social e de participação popular na definição e gestão das políticas públicas.

Urge garantir um projeto societário emancipatório no qual as políticas sociais sejam mecanismos de distribuição da renda, produzidas e distribuídas coletivamente.


BIBLIOGRAFIA


BOSCHETTI , Ivanete.(2003)."Seguridade Social e Projeto Ético-Político do Serviço Social". A Assistência Social no Brasil: um Direito entre Originalidade e Conservadorismo. Brasília: UNB.

CABRAL, Maria do Socorro Reis (2000). "As Políticas Brasileiras de Seguridade Social". Programa de Capacitação Continuada para Assistentes Sociais. Capacitaçã o em Serviço Social e Política Social . Brasília: UNB, p.117-133.

CARDOSO, Miriam Limoeiro (1999). "Ideologia da Globalização e (des)caminhos da Ciência Social". Globalização Excludente (org. Pablo Gentili). Rio de Janeiro: Vozes, p. 96-125.

COGGIOLA, Osvaldo (2004). O Governo Lula: da Esperança à Realidade. São Paulo: Xamã.

DI PIETRO , Maria Sylvia Zanella (1999). Parcerias na Administração Pública:Concessão, Permissão, Franquia, Terceirização e Outras Formas . São Paulo:Atlas.

DRAIBE , Sônia Miriam (1993). "As Políticas Sociais e o Neoliberalismo" Revistada USP. São Paulo: EDUSP, nº 17, p. 1-16.

FRIEDMAN, Milton (1977). Capitalismo e Liberdade. São Paulo: Martins Fontes

PEREIRA , Luiz Carlos Bresser (1997). A Reforma do Aparelho do Estado nos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle . Cadernos MARE da Reforma do Estado nº 1, Brasília.

SANTOS , Luís Alberto dos (1997). "Constituição, Reforma Administrativa e Estado de Direito." Revista de Seguridade Social. São Paulo: ANFIP, p.1-11.

SODRÉ, Nelson Werneck (1996). A Farsa do Neoliberalismo. Rio de Janeiro:Graphia.